El desafío por articular capacidades tecnológicas e industriales es un denominador común en los países de la región que se proponen desarrollar su industria. En este sentido, la integración del mundo del trabajo, de la producción y el desarrollo social a la elaboración de las políticas tecnológicas constituye un salto cualitativo indispensable para la Argentina.
Por Diego Hurtado
Doctor en Física y especialista en historia de la ciencia y la tecnología en América Latina. Director del Centro de Estudios de Historia de la Ciencia y la Técnica de la UNSAM.
La debilidad de las políticas tecnológicas y la inestabilidad institucional aparecen entre los obstáculos cruciales que deben superar los países de América Latina que se proponen construir y coordinar capacidades tecnológicas e industriales.
La socióloga estadounidense Alice Amsden, especialista en lo que denomina “países de industrialización tardía”, conceptualiza el desarrollo económico como “el proceso por el cual se pasa de un conjunto de activos basados en productos primarios, explotados por mano de obra no calificada, a un conjunto de activos basados en conocimiento, explotados por mano de obra calificada”, donde “activo basado en conocimiento” refiere a conjuntos de competencias específicas de cada empresa que impactan sobre su desempeño (Amsden, 2001,p. 2). En tanto, el economista heterodoxo surcoreano Ha-Joon Chang refuerza esta visión: “En definitiva, el desarrollo económico consiste en adquirir y dominar tecnologías avanzadas” (Chang, 2008, p. 81).
Desde esta perspectiva, se desprende una pregunta básica: ¿Qué tipo de tecnologías está en condiciones de asimilar el proceso de desarrollo económico de un país como la Argentina? Si las respuestas políticas a esta pregunta toman como punto de partida el desarrollo de tecnologías de frontera –nanotecnología, biotecnología y tecnologías de la información y la comunicación (TICs), por ejemplo–,deberíamos preguntar: ¿Existe alguna experiencia en la cual un país de América Latina, luego de embarcarse en políticas enfocadas en promover las tecnologías de frontera, haya logrado impactar de manera decisiva en la mejora de la competitividad de su economía? La respuesta es no.
La historia de la tecnología muestra que cada revolución tecnológica –desde la mecanización del trabajo y el vapor hasta la microelectrónica y las TICs– desencadena procesos complejos de construcción de un nuevo modo de vida, que supone “cambios radicales en los patrones de producción, organización, gerenciamiento, comunicación, transporte y consumo” (Perez, 2002).
La escasez de capacidades de ingeniería institucional, la poca integración entre los sectores productivos y de investigación y desarrollo (I+D) y su falta de conexión con las políticas de comercio, protección de la propiedad intelectual, inversión extranjera y contratación pública (Robert y Yoguel, 2010) son las manifestaciones visibles de un campo de fuerzas geopolítico y geoeconómico que obstaculiza las transformaciones que se necesitan para que una economía sea capaz de participar de una revolución tecnológica.
Las trayectorias tecnológicas que en Argentina –y en América Latina– pueden considerarse casos exitosos que no siguieron la receta de impulsar políticas de acceso a tecnologías de frontera, que han promovido los organismos de gobernanza global durante las últimas décadas. Por ejemplo, “América Latina debe invertir en nanotecnología para mejorar la competitividad de sus economías”, se recomienda desde la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) o el Banco Interamericano de Desarrollo (BID). El resultado real es que, al invertir en investigación básica en temas de frontera sin posibilidad de contar con políticas complementarias para promover los restantes componentes del ecosistema económico que harían posible procesar el conocimiento básico en aplicaciones con valor social o económico, o al invertir en intentos fallidos o metas abstractas que se proponen dominar las tecnologías de punta –nanotecnología para autopartes, por ejemplo, desconociendo (o sin capacidad de incidir en) las relaciones de poder al interior de las cadenas globales de valor del sector automotriz–, el efecto último es la generación de capacidades (a un altísimo costo) para la introducción de las sociedades latinoamericanas en la cultura del consumo de bienes y servicios en sectores líderes –aquellos que utilizan las tecnologías de frontera–, que son de estructura oligopólica y sostienen el dinamismo de las economías centrales.
Pero, entonces, ¿cómo debemos pensar la elaboración de políticas tecnológicas para países que buscan industrializarse? Suponiendo un contexto de gobiernos desarrollistas en la región, como ocurrió durante la primera década del siglo veintiuno –que dejó enormes aprendizajes que debemos ser capaces de capitalizar–, en términos esquemáticos, los principales lineamientos que pueden extraerse son: (1) definir metas tecnológicas de mediano y largo plazo en sectores estratégicos –energía, salud, transporte, telecomunicaciones, por ejemplo– utilizando el poder de compra inteligente del Estado. complementado con un régimen de “compre y contrate nacional”;(2) definir metas de I+D coordinadas con políticas industriales sectoriales con fuerte componente de vinculación público-privada, que apunten a generar procesos de aprendizaje para acceder al dominio de tecnologías y modos de organización que ya existen en otras economías y que pueden mejorar el desempeño de sectores seleccionados de la industria nacional; (3) alentar una activa participación de los gremios industriales, las organizaciones empresarias nacionales y los movimientos sociales para integrar el punto de vista de los mundos del trabajo, la industria y el desarrollo social, y (4) la convergencia de los tres puntos anteriores a través del impulso de formación de recursos humanos (políticas de educación), formas de organización y circulación del conocimiento que se propongan, como metas de largo plazo, acercar a las instituciones públicas de I+D y las empresas nacionales a las fronteras tecnológicas sectoriales.
Dos paradigmas de políticas tecnológicas
De manera simplificada, en la experiencia argentina durante el período 2003-2015 se intentó avanzar a través de dos concepciones alternativas de políticas tecnológicas: políticas de impulso al desarrollo de tecnologías de frontera para competir a nivel internacional a partir de la producción de innovaciones versus políticas de impulso de procesos de aprendizaje y escalamiento en tecnologías que no son de punta, pero que son necesarias para una economía en desarrollo que busca ganar competitividad en sectores de valor agregado creciente.
La ilusión de que estos paradigmas de políticas pueden convivir en países en desarrollo como componentes de una única política pública colisiona contra el hecho de que suponen lógicas institucionales y modelos de Estado diferentes.
La primera estrategia, supone que el sostenimiento de posiciones de liderazgo en los mercados de retornos crecientes –por su propia naturaleza, de estructura oligopólica– requiere del diseño de redes descentralizadas de organizaciones públicas y empresas aptas para producir flujos de innovaciones capaces de sostener la competitividad a partir de las tecnologías de frontera. Esta dinámica de tipo schumpeteriano supone un alto grado de conectividad entre nodos académicos y productivos, así como formas de organización y gobernanza flexibles para lidiar con altos niveles de incertidumbre. En este sentido, la ciencia básica de los países centrales, por su orientación y alto grado de enraizamiento en el ecosistema de producción de conocimiento útil, es un componente crucial. Las capacidades organizacionales, de diseño institucional y de gestión de políticas públicas de las políticas tecnológicas orientadas a la difusión de conocimiento de tecnologías de frontera, en general, no están disponibles en los países en desarrollo.
La segunda estrategia, propia de las necesidades y limitaciones de las economías en desarrollo, supone que para poder formular políticas tecnológicas adecuadas debe disponerse de capacidades para: (i) la evaluación del conocimiento que demanda el sector productivo, los sectores estratégicos y las áreas de desarrollo social seleccionados; (ii) el impulso de estrategias de acceso al conocimiento, aprendizaje y escalamiento tecnológico, y (iii) dada la reticencia del sector privado a invertir en I+D –o su imposibilidad en el caso de PyMEs industriales, por ejemplo–, el diseño de mecanismos de incentivo a la participación de empresas nacionales, como compra inteligente del Estado, conformación de proveedores o alianzas público-privadas, entre otros. Esta dinámica de tipo desarrollista requiere formas de organización y gobernanza centralizadas que aseguren estabilidad –en entornos político-económicos de alta inestabilidad– y capacidades para la generación de condiciones favorables al aumento gradual de la diversificación de funciones y de la conectividad al interior de un ecosistema económico poco diversificado y con baja densidad de interconexiones.
En esta dirección, Block (2008) distingue entre Estado Burocrático Desarrollista, “diseñado para ayudar a las empresas domésticas a acortar la brecha y desafiar a competidores extranjeros en mercados de productos particulares”, y Estado Desarrollista en Red, como una estructura “altamente descentralizada”, diseñada para “ayudar a las firmas a desarrollar productos y procesos innovadores que todavía no existen”. Desde este punto de vista, parece claro que se trata de una ilusión suponer que en un país no central es posible combinar las orientaciones de tipo schumpeteriano y de tipo desarrollista.
Mientras que estas dos versiones de políticas tecnológicas suponen distintas estrategias institucionales, que a su vez suponen modos de organización divergentes, cuestiones básicas como los niveles de transnacionalización y financiarización de las economías de la región, junto con el lugar que se les asigna en la división internacional del trabajo y los crecientes umbrales de acceso al know-how de las tecnologías líderes –factores que, en conjunto, dan cuenta de senderos de conformación de culturas empresariales predatorias, cortoplacistas, no emprendedoras–, vuelven irreal la idea de implementar una orientación de tipo schumpeteriana.
Dicho de otra forma, un Estado robusto, con capacidades crecientes para imponer metas consensuadas en democracia y negociar y/o disciplinar a los poderes fácticos –grupos concentrados locales en alianza con sectores financieros internacionales y organismos de gobernanza global– aparece como condición de posibilidad imprescindible para impulsar políticas tecnológicas de largo plazo de tipo desarrollista.
En el proceso de construcción de capacidades estatales, las ciencias sociales en América Latina asumen un papel protagónico. Entre las aproximaciones a este tipo de estrategia durante las presidencias de Néstor Kirchner y Cristina Fernández en Argentina, que suponen avances inéditos en el terreno de las políticas tecnológicas, pueden mencionarse el relanzamiento del sector nuclear, la radarización de aeropuertos, la producción pública de medicamentos, los satélites de observación y de comunicaciones, entre las más visibles. Estas políticas tecnológicas fueron acompañadas por ingentes esfuerzos por generar entornos institucionales, modos de organización, vinculación público-privada y transformación de culturas sectoriales, factor que incluyó el enfrentamiento de los poderes fácticos –aquellos que nadie votó, pero que buscan imponer “reglas de juego” y orientaciones económicas–, que suelen actuar como fuerzas periferizadoras de la economía argentina.
Un salto cualitativo post-2019
Retomando estos aprendizajes, un salto cualitativo crucial que es necesario encarar es la integración del mundo del trabajo, de la producción y el desarrollo social a la elaboración de las políticas tecnológicas a través de actores colectivos clave como los gremios, las organizaciones empresarias nacionales y los movimientos sociales. En América Latina, una concepción alienada (dependiente) del sector científico-tecnológico –no como pecado original, sino como producto de condicionamientos socioeconómicos– se refleja en el reclamo de autorregulación, que supone, entre otros corolarios, que la definición de las agendas de I+D son responsabilidad del propio sector. Esta posición consolida dos problemas históricos complementarios: (i) la desvinculación de las agendas del sector científico-tecnológico de las necesidades y demandas específicas del país; y, en su búsqueda de estándares internacionales de calidad, (ii) su funcionalidad a las agendas de producción de conocimiento de las economías centrales.
Para avanzar en el enraizamiento incremental de las políticas tecnológicas en el mundo del trabajo, la producción y el desarrollo social, se debe avanzar sobre una concepción de las/os trabajadoras/es como sujetos productores de conocimiento. Como sostiene una discípula de Amsden, Stephanie Seguino (2014), en el proceso de escalamiento tecnológico de una empresa, “los trabajadores no son engranajes pasivos en una rueda, son actores dinámicos en el proceso de desarrollo y tienen un papel crucial en la incorporación de activos basados en conocimiento”. Desde este punto de vista, no sólo las propuestas de flexibilización laboral, precarización de las condiciones de trabajo, o recorte de salarios van a contramano de los aprendizajes que hoy dan contenido al concepto de “sociedad del conocimiento”, sino que surge como evidente exactamente lo opuesto: factores como la estabilidad laboral, la rotación de tareas, o la capacitación son condiciones necesarias para definir una noción de competitividad afín a un proyecto de desarrollo inclusivo, con salarios altos, que se propone avanzar sobre niveles crecientes de complejidad de los productos y las formas de organización.
En los últimos años, un nuevo ciclo de neoliberalismo dependiente que retorna a América Latina, acompañado por la cooptación de la esfera pública por parte de monopolios mediáticos –que hicieron posible, entre otros retrocesos, un cambio de orientación política en Argentina con pretensiones refundacionales impulsado por una alianza que gana por un margen del 2% de los votos en ballotage y el “golpe institucional” en Brasil contra Dilma Rousseff–, no sólo degrada el estatus democrático de los gobiernos de la región, sino que también pone en evidencia cómo esta versión de neoliberalismo dependiente actúa como fuerza periferizadora de las economías nacionales –al primarizar, financierizar, favorecer la inversión extranjera directa y/o la radicación de producción de baja calificación con sobreexplotación de la fuerza de trabajo–, con la consecuencia inmediata de drásticos recortes presupuestarios de I+D en institutos públicos y universidades y el desmantelamiento de las políticas tecnológicas en los sectores estratégicos y de desarrollo social, así como la degradación acelerada de sectores industriales nacionales.
Desde los años ochenta, una suerte de componente oculto de la revolución de las TICs en el campo de las “tecnologías sociales” hizo posible, con eficacia creciente, comprimir los tiempos y establecer una red densa de nuevos canales para la circulación global del capital, proceso que llega al presente con niveles de financierización y desigualdad que ponen en duda la sustentabilidad del orden global actual (Harvey, 2014, Cap. 15).
Uno de los objetivos cruciales de este lado oscuro de la revolución de las TICs en el terreno de las tecnologías sociales es normalizar –disciplinar y deshistorizar– a las periferias para imponer una temporalidad financiera. El proceso de financierización de las tecnologías renovables en curso, que está destruyendo capacidades tecnológicas endógenas en países como Brasil y Argentina, son un ejemplo dramático de una nueva modalidad de distorsión de las políticas tecnológicas (Hurtado y Souza, 2018).
Hoy resulta claro que cualquier solución para el cambio climático desacoplada de la búsqueda simultánea de soluciones a las asimetrías en las relaciones internacionales y al crecimiento de la pobreza y la desigualdad es ficticia. El derrumbe del proyecto de globalización neoliberal acelera la polarización del sistema capitalista a través de mecanismos que, entre otros blancos dilectos, se proponen socavar las políticas tecnológicas e industriales de países como Argentina, que disponen de capacidades industriales y tecnológicas.
Argentina debe responder a este escenario con la recuperación de gobiernos con proyectos de industrialización inclusiva, que pongan en el centro de sus políticas de largo plazo la definición de políticas tecnológicas a través de la integración del sector público de I+D a los mundos del trabajo, la producción y el desarrollo social.
Bibliografía
Amsden, A. (2001). The Rise of “The Rest”: Challenges to the West from Late Industrializing Economies. Oxford: Oxford University Press.
Block, F. (2008). “Swimming Against the Current: The Rise of a Hidden Developmental State in the United State”. Politics & Society, 20(10), pp. 1-38.
Chang, H-J. 2008. Bad Samaritans. The Myth of Free Trade and the Secret History of Capitalism. New York: Bloomsbury.
Harvey, D. (2014). Seventeen Contradictions and the Era of Capitalism. Oxford: Oxford University Press.
Hurtado, D. y Souza, P. (2018). “Geoeconomic Uses of Global Warming: The “Green” Technological Revolution and the Role of the Semi-Periphery”.Journal of World-System Review, 4(1), pp. 123-150.
doi: 10.5195/JWSR.2018.700.
Perez, C. (2002). Technological Revolutions and Financial Capital. The Dynamics of Bubbles and Golden Ages. Cheltenham, UK: Elgar.
Robert, V. y Yoguel, G. (2010). “La dinámica compleja de la innovación y el desarrollo económico”.Desarrollo Económico, 50(199), pp. 423-453.
Seguino, S. (2014). “How Economies Grow: Alice Amsden and the Real-World Economics of Late Industrialization”, Memorial Lecture, University of Witwatersrand, Johannesburg, South Africa, 4 de septiembre.
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